Participación y Rendición de Cuentas
Transparencia por Colombia, con el apoyo de Open Society Foundations, Ford Foundation y la Mesa de la
Sociedad Civil para la Transparencia en las Industrias Extractivas, propiciaron un diálogo público sobre los
desafíos de la Reforma al Sistema General de Regalías ─SGR─ alrededor de temas de participación,
transparencia y rendición de cuentas. Este diálogo es moderado por Claire Launay, Directora
Programática de Iniciativas con Sociedad Civil de Transparencia por Colombia.
Este espacio contó con la presencia de seis panelistas invitados de la sociedad civil (la mayoría de
ellos son miembros de la Mesa de la Sociedad Civil para la Transparencia en las Industrias
Extractivas). Las organizaciones que representan los invitados trabajan o se interesan por el Sistema
General de Regalías. Tres de ellos son representantes de organizaciones regionales, así:
1. Marcela Vega Saavedra. Directora de educación para la Gobernanza. Asociación de Becarios
de Casanare ─ABC Casanare. Representante de ABC Casanare en la Mesa de la Sociedad Civil
para la Transparencia en las Industrias Extractivas.
2. Astrid Navarro. Coordinadora Responsabilidad y Proyección social de la sede Valledupar de
CSIR Cesar. Comité de Seguimiento a Regalías del Cesar. Miembro de la Mesa de la Sociedad
Civil para la Transparencia en las Industrias Extractivas.
3. Juan Pablo Remolina. Director Ejecutivo de ProSantander.
Y tres de ellos pertenecen a organizaciones nacionales:
4. Fabio Velásquez. Asesor de la Presidencia Ejecutiva de la Fundación Foro Nacional por
Colombia. Miembro de la Mesa de la Sociedad Civil para la Transparencia de las Industrias
Extractivas.
5. Daniel Castillo Camacho. Economista de Crudo Transparente. Organización miembro de la
Mesa de la Sociedad Civil para la Transparencia de las Industrias Extractivas y representante
de la misma ante el Comité Tripartito Nacional de EITI.
6. Andrés Hernández. Director Ejecutivo de Transparencia por Colombia. Secretaría Técnica de
la Mesa de la Sociedad Civil para la Transparencia de las Industrias Extractivas.
El objetivo de este conversatorio virtual fue propiciar un diálogo constructivo y público que permita
reconocer los principales retos del Sistema General de Regalías, en la actual coyuntura. Lo anterior con el
fin de realizar recomendaciones para mejorar la rendición de cuentas, la transparencia y la participación
ciudadana en el Sistema. Este trío temático fue la clave para el desarrollo de este espacio.
Introducción
Andrés Hernández: En el año 2013 y junto con otras entidades interesadas en fortalecer la
transparencia dentro del SGR se impulsó la creación de la Mesa de la Sociedad Civil para la
Transparencia en las Industrias Extractivas. En el marco de la reforma al SGR, la Mesa ha revisado los
documentos relativos a la reforma al SGR incluyendo el Acto Legislativo 05 del 26 de diciembre de
2019 (acto que introduce la reforma) y los borradores del proyecto de ley que reglamenta dicha
reforma. La reforma es una oportunidad para fortalecer, ampliar y mejorar los niveles de
transparencia, rendición de cuentas y participación ciudadana. Por lo tanto, se han abordado los
siguientes temas:
1. El trasfondo de los recursos de regalías: El adecuado uso de estos recursos puede favorecer
el desarrollo del país. Puede cerrar las brechas de desigualdad social que existen en el país.
Esto dará sentido tanto a la reforma como al manejo de los recursos de regalías.
2. Fortalecer los principios para la transparencia y el acceso a la información pública: Si bien
Colombia ha avanzado en unos mecanismos de acceso a la información derivados de la Ley
1712 de 2014, es necesario seguir trabajando para fortalecer el acceso de información
especialmente en temas de regalías. Mejorar el acceso a la información pública permitirá
ejercer un seguimiento y una vigilancia mucho más efectivos.
3. Presencia de instancias y garantías de participación en las etapas de aprobación de los
proyectos financiados con el recurso de regalías: es importante la presencia y la participación
efectiva de los beneficiarios del recurso de regalías en la formulación de los proyectos. Esto
para que los proyectos estén más articulados con las necesidades de la población y con la
necesidad de desarrollo local y regional.
4. Generación de condiciones favorables para el control ciudadano: Estas son necesarias para
generar diálogos más efectivos y solidos entre ciudadanía en general, beneficiarios,
autoridades locales y nacionales.
5. Fortalecer los Sistemas de información: Es necesario mejorar las herramientas de
trazabilidad en el uso de los recursos. Si bien Colombia cuenta con plataformas de
información como MapaRegalías y con iniciativas como la de EITI, es necesario una
trazabilidad más efectiva para poder saber cómo se están tomando las decisiones y cómo el
uso de dichos recursos beneficia a las comunidades.
6. Fortalecer los roles de aquellas instancias encargadas de la fiscalización Estatal de la
operación de quienes extraen los recursos no renovables: En este caso, la Agencia Nacional
de hidrocarburos y la Agencia Nacional de Minería son las que realizan dicha actividad. Si
bien, estas entidades han trabajado por ampliar esos procesos de fiscalización aun necesitan
consolidarse, ampliarse y fortalecerse.
7. Obras por regalías: Estas deben articularse con los ejercicios de planeación territorial.
El contexto actual motiva a reflexionar y prestar mayor atención a los recursos de regalías usados
para contener la pandemia. Un recurso que tendrá que recuperarse en un escenario incierto para el
sector extractivo pero que representa una relevancia para el financiamiento de proyectos de
desarrollo a nivel nacional.
Primera pregunta orientadora:
El desarrollo de este conversatorio virtual se articuló a través de tres (3) preguntas orientadoras y
preguntas de la audiencia. En consecuencia y luego de la intervención de Andrés Hernández, Claire
Launay lanza la siguiente pregunta para todos los invitados: ¿Cuáles son los retos en materia de
transparencia, rendición de cuentas y participación de la reforma del SGR?
Respecto a la transparencia, Marcela Vega señaló que las herramientas como MapaRegalías o SECOP
son de difícil manejo y alcance. Esto limita la toma de decisiones referidas a los proyectos. Por lo
tanto, el reto es la pedagogía y la divulgación de las herramientas para que las comunidades tengan mayor acceso. También, es importante que las páginas web de las alcaldías y las gobernaciones estén
actualizadas. Estas páginas deben ser el primer lugar donde el ciudadano se dirige, accede y
encuentra la información.
Sobre la rendición de cuentas, el reto es lograr que sus mecanismos se vuelvan más incluyentes y
que permitan la participación de todos los grupos poblacionales. Es necesario que toda la
información surgida en las rendiciones de cuentas esté publicada en las páginas web de las entidades
territoriales y municipales.
Fabio Velázquez indica que en temas de participación, las regalías tienen tres grandes retos:
1. Incorporar un enfoque de gobernanza democrática en el manejo de las regalías y en general
en el sector extractivo: Este sector tiene un esquema de gestión jerárquico. Los gobiernos
territoriales, locales y la ciudadanía están bastante relegados y marginados en la posibilidad
de participar en la toma de decisiones.
El reto es lograr que en esta reforma se incorporen elementos de gobernanza democrática
en el sentido de propiciar dispositivos y procedimientos de participación efectiva1 a lo largo
del ciclo de las regalías.
2. Crear condiciones para una participación efectiva: Para ello se debe crear unas condiciones
de tipo institucional. Estas hacen referencia a la creación de instrumentos, dispositivos y
procedimientos para el ejercicio de la participación. Es necesario que la oferta de información
sea suficiente, pertinente, valida, confiable y accesible a ciudadanos y ciudadanas que
quieran hacer uso del derecho de participación. Para lograr una participación efectiva es
necesario que financien la participación. Y que haya iniciativas estatales para la promoción
de la participación.
También, se deben crear unas condiciones de tipo social. Estas hacen referencia a la
habilitación de actores sociales y de garantías. Por un lado, estas garantías deben ser de
protección y de seguridad para quienes hacen seguimiento al recurso de las regalías y/o para
quienes participan en la toma de decisiones que tienen que ver con el uso de los recursos de
las regalías. Por otro, deben ser garantías para ampliar el espacio cívico. Es decir, para
garantizar un entorno y un clima que facilite la participación ciudadana.
3. Lograr una participación efectiva y transformar el modelo de gobernanza del sector
extractivo y del manejo de las regalías: Este reto es más de mediano y largo plazo, pero no
menos urgente. Consiste en transformar las maneras como el Estado establece una
interacción con la ciudadanía. Esto porque aún se piensa que la participación es un requisito
que hay que cumplir para que no estorbe en el desarrollo de los procesos. Hay que cambiar
esta idea.
Además, es necesario transformar las estructuras Estatales mediante la incorporación de
prácticas que renueven la acción de las entidades públicas. Iniciativas como EITI, Gobierno
Abierto, Presupuesto Abierto son algunos ejemplos de programas que ayudarían a modificar
las maneras como el Estado enfrenta los temas de participación ciudadana.
1 Para Fabio Velázquez, la participación efectiva es una participación que incluye e incorpora a todos los
actores que deban y quieran participar. Es una participación informada, por eso es importante el acceso a la
información. Es importante que sea incidente, que logre un efecto sobre las decisiones públicas y que tenga
resultados, no solo desde la transformación del Estado sino desde los propios actores para ir construyendo
acuerdos en torno al uso de las regalías.
A la pregunta ¿este proyecto de reforma mira en dirección de esos tres retos? Fabio Velázquez
responde no. La explicación a esta respuesta será desarrollada más adelante junto con algunas
observaciones y propuestas a la reforma.
Astrid Navarro indica que la Reforma al SGR tiene muchos vacíos en temas de participación
ciudadana. Estos vacíos se potencializan cuando se llevan a los territorios. Los territorios no tienen
acceso a la información, a la tecnología de las telecomunicaciones como lo tienen los veedores en
las ciudades. La reforma se queda corta y más para los veedores territoriales.
Lo importante es que se fortalezca la participación municipal, corregimental incluso veredal. Con la
reforma se espera establecer mecanismos reales de participación para estos territorios. Las
veedurías no reciben ninguna clase de recurso para ejercer sus actividades. Por lo tanto, es un tema
que se debe considerar.
También, es importante entender que la participación y la transparencia no son temas que surge n
cuando el proyecto se ejecuta. La propuesta es garantizar la trazabilidad de la participación desde la
formulación del proyecto, la contratación, la ejecución y las evaluaciones antes y después de
finalizado el proyecto. En este sentido la formación de los veedores es muy importante. Sin embargo,
la reforma del SGR no contempla ninguno de estos elementos que favorecen la participación.
Juan Pablo Remolina menciona dos grandes retos:
1. Regalías en temas de participación, rendición de cuentas y transparencia: Hablar de las regalías
implica hablar de la extracción de las regalías y el gasto de las regalías. En la extracción se evidencia
una falta de información sobre el cumplimiento de los acuerdos establecidos con el Estado. No basta
con saber si están pagando lo que deben pagar. Es saber si están cumpliendo con los estándares
ambientales, sociales, industriales, relacionamiento con la comunidad, técnicos, entre otros. Esta
información es importante. Se debe medir y sobre todo mostrar a la comunidad.
En temas del gasto de las regalías se desprenden dos ámbitos. El primero: El cálculo de la distribución
de las regalías y los recursos de fiscalización. En ambos debe haber transparencia. El segundo ámbito
se enfoca en la inversión. Hay muchas inquietudes sobre el proceso de aprobación de los proyectos
financiados con el recurso de regalías. Mapa Inversiones es una plataforma muy valiosa. Ella compila
los recursos de los proyectos de Mapa Regalías pero, es necesario una plataforma dinámica, viva, un
tipo Facebook de la inversión pública. No se hace nada cuando se trabaja con plataformas estáticas,
con información cerrada y de poco uso.
2. Retos de la reforma: En esta parte hay tres temas relacionados con el gasto de los recursos de
regalías.
La eliminación de los Órganos Colegiados de Administración y Decisión ─OCAD: La función
de los OCAD es buscar la gobernanza multinivel, reducir los riesgos de corrupción y aumentar
la calidad del gasto. Aun hoy, es difícil garantizar que los proyectos cumplan los criterios o
requisitos necesarios. Sin los OCAD se corre el riesgo de retroceder en materia de
cumplimiento de requisitos para velar por la calidad del gasto.
La eliminación de los Comités Consultivos: No es posible que en este momento se pretenda
disminuir la transparencia y la participación institucional para la aprobación de los proyectos.
No se puede reducir esos espacios de participación. Se deben fortalecer y dar las
herramientas necesarias para que ello ocurra. La participación ciudadana no puede darse
solo en la parte estratégica. También, es importante que la participación ocurra en la revisión de los criterios técnicos, la ubicación de los proyectos, en la aprobación y ejecución de los
proyectos financiados con recursos de regalías. Ahí es donde debe haber participación
ciudadana.
El sistema de Monitoreo, Seguimiento y Control: El Índice de Gestión de Proyectos de
Regalías indica que la transparencia en las regalías ha aumentado significativamente en el
tiempo. Esto porque hay suspensión de giros. A quien no reporta se le suspenden los giros.
Ahora, lo que sucederá es que no habrá suspensión de giros. Esto puede significar un
retroceso en términos de transparencia a las regalías.
Daniel Castillo Camacho Es muy complejo pensar en eliminar los OCAD y no tener una figura que los
reemplace. Estos órganos buscan dar mayor participación a la ciudadanía. Son la forma en que se
puede tener un control y rendir cuentas de manera transparente.
Cualquier mecanismo o ley que se cree no estará exenta a la aparición de hechos de corrupción. Por
lo tanto, el punto principal es lograr una transferencia de conocimientos y de capacidades. Esto
permitirá que la ciudadanía entienda cuál es la importancia de los recursos de regalías y cómo estos
recursos podrán expresarse en proyectos que satisfacen las necesidades reales del territorio. Una
vez se logre esta transferencia de conocimientos y de capacidades cualquier mecanismo de
participación ciudadana, de transparencia o de acceso a información será efectivo. De manera
paralela, es necesario impulsar, ampliar y fortalecer los mecanismos de participación ciudadana.
Preguntas de la audiencia:
1. Para Crudo Transparente: ¿Crudo Transparente Cómo puede verificar que las regalías son
utilizadas para el desarrollo local?
Daniel Castillo Camacho responde que Crudo Transparente hace un seguimiento mensual a esas
inversiones. Los informes dan un panorama de cómo se invierten los recursos de regalías. Muestran
la cantidad de recursos y en qué sectores se han hecho las inversiones. El año pasado (2019), Crudo
Transparente publicó el índice de Calidad de los Proyectos de Regalías que muestra la incidencia de
dichas inversiones en la calidad de vida de la población. En este índice se relaciona la inversión
realizada en cada departamento con el progreso económico y social en cada territorio. De esta forma,
tanto el reporte mensual como el índice son herramientas usadas por Crudo Transparente para
verificar el uso de las regalías tanto en la calidad como en la cantidad. Todos los informes mensuales
hasta mayo de 2020 y el índice publicado en octubre de 2019, están disponibles en la página web de
Crudo Transparente.
2. Pregunta para todos los invitados ¿Qué opinan de incluir en la medición del Índice de Gestión
factores de corrupción e impacto social?
Daniel Castillo Camacho El Índice de Gestión es elaborado por el Departamento Nacional de
Planeación─ DNP. Va dirigido a la ejecución y gestión administrativa del Sistema. Ese índice sí incluye
una variable de transparencia. Por lo tanto, se podría decir que esta variable tiene en cuenta la
corrupción.
Por la experiencia adquirida al construir el Índice de Calidad de los Proyectos de Regalías, medir la
influencia de los proyectos no es fácil. La naturaleza de ese Índice de Gestión, por ser algo netamente administrativo tal vez no dé para incluir esa variable. Por eso, el índice de Crudo Transparente busca
medir el impacto social no como una variable sino como un todo.
Astrid Navarro CSIR ha analizado el Índice de Crudo Transparente y todos los Índices de Medición y
Desempeño del SGR y del DNP. Esto permitió identificar que ambos índices miden variables
netamente cuantitativas. Es decir, no tienen en cuenta los impactos sociales tanto positivos como
negativos generados en los territorios. Por tal razón, CSIR está trabajando en una propuesta que
implica hacer un piloto en el departamento del Cesar.
Este piloto incluirá variables cualitativas que serán recogidas a través de grupos focales. Esta
propuesta será realizada desde el inicio de los proyectos financiados con recursos de regalías. Por
ello debe tener una línea base de una comunidad, luego mirar como es el proceso de formulación,
ejecución y luego medir el impacto social de ese proyecto. Este tipo de análisis hace falta y es uno
de los retos que CSIR se ha propuesto realizar junto con las organizaciones de la sociedad civil que
se quieran sumarse a esta iniciativa.
Juan Pablo Remolina Todo índice debe pensarse para ser aplicado a todas las unidades de
observación. Es decir, el Índice de Gestión de Proyectos debe medir más de 15.000 (quince mil)
proyectos de inversión. Entonces, es muy complejo determinar la corrupción en todos esos
proyectos. A no ser que se tengan las herramientas necesarias para hacerlo.
3. Última pregunta ¿Por qué la reforma plantea eliminar los OCAD y cuál podría ser la alternativa
para reemplazarlos?
Juan Pablo Remolina Existen varias hipótesis por las que se piensa su eliminación:
1. La existencia de saldos no ejecutados.
2. Los OCAD generan gastos innecesarios del gobierno Nacional.
Es necesario prestar atención a la evidencia que permita corregir la situación o el problema generado
por los OCAD. Las evidencias indican que existen entidades con altas tasas de aprobación. Si el
problema es el gasto generado se podrían contemplar otras alternativas. Pero, es necesario que el
objetivo de la reforma sea crear una instancia que permita el gobierno multinivel, reducir los riesgos
de corrupción, que permita que las decisiones se tomen de manera conjunta y que realmente vele
por la calidad de la inversión. Los OCAD han contribuido en esos elementos. Eliminarlos implica
volver al sistema anterior donde quien aprueba y ejecuta será una misma institución.
Segunda pregunta orientadora:
¿Cuál es la influencia de la actual pandemia en el sector y en el uso de las regalías?
Astrid Navarro El departamento del Cesar tiene grandes cantidades de recursos de regalías pero al
cruzarlo con la pertinencia de la inversión se devela la existencia de municipios con altas necesidades
básicas insatisfechas, un sistema de salud débil para afrontar la pandemia y altos índices de
desempleo (como en Valledupar). Este es el momento en el que los gobernantes, las mismas
entidades y todos los actores pueden ejercer la presión necesaria para que se cambie la forma de
priorizar la inversión y de ejecutar los recursos de regalías.
La declaratoria de emergencia permitió que la contratación directa aumentará y por supuesto los
hechos de corrupción. Esta afirmación surge teniendo en cuenta las investigaciones que abrieron la
Procuraduría, Contraloría y la Fiscalía alrededor de cómo se están invirtiendo los recursos en medio
de la pandemia. Esto nos marca una ruta para ser más propositivos y lograr que la inversión
realmente llegue a los sectores donde se necesita: salud, educación, entre otros.
Andrés Hernández Hay varios elementos para responder la pregunta. El primero: Los recursos para
atender la pandemia vienen del Fondo de Ahorro y Estabilización. Este fondo ha acumulado recursos
durante varios años. La reforma logra asignar mayor presupuesto a los territorios pero, en
detrimento del Fondo de Ahorro. Los recursos de este fondo son importantes para momentos de
crisis imprevisibles, como el causado por el Covid-19. La reforma está llevando a un nivel muy bajo
la posibilidad de volver a tener un ahorro para enfrentar contingencias futuras. Por lo tanto, es
necesario repensar la forma como se está afectando ese ahorro.
El segundo elemento tiene que ver con la reducción de los ingresos surgidos por los recursos
naturales no renovables. Colombia tiene un ingreso significativo de estos recursos. No tener estos
ingresos en el mediano plazo o tener una eventual reducción en los mismos implica que tengamos
que abordar un escenario fiscal más complejo, de mucha necesidad y con una gran limitación de
recursos.
El tercer elemento es lo referido a los instrumentos de concentración de poder. La eventual
concentración de la toma de decisiones tiene mucho que ver con las regalías y con el SGR. El gobierno
nacional indica que eliminar los OCAD dará mayor autonomía a los territorios pero ¿cómo tener el
control a esa toma de decisiones? ¿Cómo mantener ese control a través de trazabilidad de la
información? ¿Cómo acceder a datos que sean útiles? y ¿cómo nos inventamos unos mecanismos de
participación efectivos en medio de la imposibilidad de una interacción presencial?
En el marco de esta reforma hay un elemento muy interesante y es la entrega al Ministerio de Minas
la formulación de una Política de Transparencia en el sector. Si la reforma lo pasa, esta Política de
Transparencia tendrá que establecer unas condiciones nuevas para lograr que esa participación sea
efectiva. Y establecer condiciones para lograr que la transparencia no sea solamente visibilidad.
Colombia ha avanzado mucho en la visibilidad. Pero, se necesita avanzar en la participación efectiva,
en datos útiles y en la incidencia en la toma de decisiones.
Marcela Vega Saavedra El impacto de la pandemia en el sector hidrocarburos ha sido muy fuerte. La
volatilidad y la baja del precio del petróleo han implicado que se cierren pozos petroleros. En ese
sentido hay un impacto en pérdidas de empleo. También, esto se reflejará en la pérdida de recursos
de regalías. En Casanare se han usado los recursos de regalías para subsidiar el pago de servicios
públicos. Pero, por la contingencia sale a relucir las debilidades en la formulación de los proyectos.
También, la pandemia ha evidenciado la brecha tecnológica. La gente puede tener interés de
participar y hacer seguimiento a los proyectos de regalías pero esta brecha tecnológica limita mucho
este interés. Por lo tanto, esta crisis evidenció esa necesidad de virtualidad. Atender esta necesidad
permitirá a las comunidades de los territorios adquirir herramientas y conocimiento para usar
plataformas como MapaRegalías.
Juan Pablo Remolina La participación ciudadana afronta unos grandes retos. Por ejemplo: en
Santander el 40% de los hogares no tiene acceso a internet. En el nivel rural más del 75% no tiene
acceso a internet. Tenemos unos grandes desafíos en materia de controles y de participación ciudadana que puede hacer que esos recursos que son limitados no se destinen en objetivos
productivos requeridos.
Los proyectos que antes no eran viables hoy pueden necesitarse. Sin embargo, puede que por la
premura y dadas las necesidades del territorio no pasen por los controles adecuados, no se tomen
las decisiones más balanceadas, que no tengan los estudios técnicos adecuados para determinar que
la explotación de esos proyectos es lo mejor para el territorio o que la explotación no va en
detrimento de los asuntos ambientales y sociales correspondientes.
También, existe el riesgo de generar una mayor dependencia al recurso de regalías o que el tejido
económico y social fortalezca esa dependencia en esa fuente de recursos. Esto dificulta el hecho de
pensar en estrategias de diversificación y sofisticación de la economía local.
Daniel Castillo Camacho La respuesta a la pregunta se dividirá en dos. Por un lado los efectos de esta
coyuntura en el corto plazo. La situación actual ha ayudado a identificar la necesidad del Fondo de
Ahorros de Estabilización. Ese fondo va a ser necesario si pensamos en un escenario de pérdida de
autosuficiencia energética, donde la volatilidad de los precios continúe y la demanda siga
disminuyendo. Los recursos de ese fondo precisamente son para eso. Pero, si el fondo recibe menos
recursos va a ser difícil afrontar una situación con los escenarios mencionados.
En el mes de abril, el Gobierno expidió el Decreto 513 de 2020. El objetivo del decreto era financiar
los proyectos que buscaban atender la situación de emergencia utilizando regalías, específicamente
asignaciones directas y las regalías que están en los Fondos de Compensación Regional. Este decreto
ha impulsado el funcionamiento del SGR. En el marco de los reportes mensuales que hace Crudo
Transparente, en el primer trimestre del año se identificaron 84 proyectos en diferentes sectores y
diferentes regiones. En los meses de abril y mayo se han identificado 265 proyectos. El 70% de estos
proyectos han sido para atender la emergencia.
Estos 180 proyectos tienen objetivos muy específicos para necesidades muy claras como la entrega
de mercados, subsidios a tarifas de servicios públicos y mejoramiento de la infraestructura
hospitalaria. En el mes de junio, el trabajo es identificar cual es el avance de esos proyectos. Si han
funcionado y si han sido ejecutados en su totalidad. Al ser proyectos específicos y de corto plazo para
atender la emergencia tienen que avanzar. Así como se aprueban rápidamente, tienen que avanzar
rápidamente.
Por otro lado, lo que ocurrirá a mediano plazo. La contingencia ha afectado el presupuesto de regalías
porque este depende del precio y la venta del petróleo. Por lo tanto, se debe prestar atención a la
inversión del poco recurso que se va a tener el bienio 2021- 2022. Entonces, la inversión futura debe
ser mejor enfocada, con mayor trascendencia y no terminar en proyectos de infraestructura de
transporte. Este es uno de los principales tipos de proyectos financiados por regalías y muchas veces
no aportan un mayor beneficio a las comunidades.
Tercera pregunta orientadora:
¿Cuáles son las recomendaciones a los tomadores de decisiones de la reforma al SGR?
Fabio Velásquez. La reforma no contempla los retos de la gobernanza. Esto se puede explicar desde
tres temas:
1. El enfoque y los objetivos de la ley: en el artículo segundo de la propuesta de Ley no hay un
objetivo dedicado a la participación, salvo el numeral 7. Este se refiere a los grupos étnicos.
Entonces, ahí hay un vacío porque los beneficiarios de la reforma somos todos los
colombianos. Por lo tanto, es un objetivo bastante delimitado.
2. Las instancias de toma de decisiones: el proyecto crea una Comisión Rectora compuesta solo
por entidades gubernamentales. También, los OCAD regionales tienen la participación de las
comunidades étnicas, exclusivamente. Aunque está muy bien que este grupo sea incorporado
en los OCAD, en las regiones no solamente viven comunidades étnicas.
El OCAD Paz, creado por el Acto Legislativo N° 4 del 2017, no tiene ninguna participación
ciudadana. Los miembros del OCAD Paz son todos miembros gubernamentales. Desde el
punto de vista de las estructuras de toma de decisiones, este OCAD es una estructura cerrada
que reitera la dinámica del gobierno en la toma de decisiones en el sector y en particular con
el tema de las regalías. El gobierno argumenta que este es un tema muy técnico. Pero, en
estos órganos de toma de decisiones y de diseño de política con respecto a la gestión de
regalías debería haber participación ciudadana.
3. Relacionados con procedimientos y dispositivos: El artículo 28 del proyecto de Ley habla de
los espacios de planeación. El artículo 64 que es el único artículo que tiene el título de
participación ciudadana y control social. “Las entidades territoriales deberán o promoverán
la participación ciudadana para el control social en la formulación, priorización, ejecución y
evaluación de los proyectos financiados con los recursos de regalías”. Esto es lo único que
uno encuentra respecto a la participación pero, son artículos muy genéricos, facultativos y
discrecionales. No implican ninguna obligatoriedad para las autoridades públicas y menos
una sanción a quienes no lo cumplan.
Teniendo en cuenta lo anterior, surge una serie de propuestas. La primera es que el proyecto de Ley
debería tener un capítulo sobre participación. En este capítulo debe explicarse que uno de los
objetivos de la Ley es la promoción de la participación. Este objetivo permitirá a todos los ciudadanos
y ciudadanas participar en todo el ciclo de la gestión de las regalías a través de mecanismos y
dispositivos que sean eficaces.
Desde el punto de vista de las estructuras de decisión, ese capítulo debería tener artículos que
incorporen un dispositivo de participación en la que se incluya la presencia de representantes de
sectores sociales tanto en la Comisión Rectora como en los OCAD regionales. Por ejemplo, los OCAD
departamentales, los Consejos departamentales de Planeación, los Comités departamentales de
Política Social que son entes que trabajan los asuntos de las regalías y en la Comisión Rectora debería
estar como mínimo un representante del Concejo Nacional de Planeación, un representante del
Concejo Nacional de Participación. Ambas instancias ya están creadas y tienen que aportar a las
políticas públicas.
Desde el punto de vista de los procedimientos hay que trabajar mucho más. Para este tema de las
regalías la propuesta es recuperar la metodología de las auditorias ciudadanas. Este es un
procedimiento que ya fue probado. Transparencia por Colombia hizo un piloto en 30 municipios y
dio resultados muy positivos. Es una metodología que ya está diseñada y actúa a lo lar go de todo el
ciclo de regalías. Además, son abiertos a la participación de muy diferentes sectores.
También, es importante introducir un mecanismo de financiación de la participación en el proyecto
de Ley. Así como hay un 2% (dos por ciento) de las regalías para la administración del sistema, se
podría pensar en un 1% (uno por ciento) para la promoción de la participación ciudadana en elmanejo de las regalías. Debería haber todo un programa de generación de condiciones para el
ejercicio de la participación ciudadana. Por ejemplo, se podría formar a los actores sociales e incluso
habilitar actores institucionales para el ejercicio de la participación. Además, ese capítulo debería
contemplar un tema de garantías y de incentivos para la participación ciudadana. Algunas de estas
cosas ya están contempladas en la Ley 1715 de 2014. Pero, en temas de garantías de protección y
seguridad no existe nada.
Sería muy importante que surja la idea de elaborar unos protocolos de participación. El protocolo de
participación ciudadana en la gestión de las regalías puede hacer mediante un decreto
reglamentario. En este se puede incluir los incentivos de participación. La participación puede ser
una de las variables que esté en el Índice de Gestión. El puntaje del Índice de gestión será mayor
para quienes introduzcan e incorporen prácticas participativas. De esta forma, podrán acceder a
mejores prerrogativas.
Se pueden hacer muchas otras propuestas porque tal como está el proyecto de Ley no apunta hacia
una transformación de las relaciones entre el Estado y sociedad en el manejo de las regalías. Hace
más de lo mismo y crea unos planteamientos muy generales que pueden ser interpretados de muchas
maneras. Por lo tanto, es necesario priorizar muy bien cuáles serían los dispositivos y el
procedimiento para que la ciudadanía pueda intervenir a lo largo del ciclo de regalías. No hacerlo
conducirá a la conflictividad social. Hoy tenemos una ciudadanía más empoderada, más conocedora
y más fiscalizadora de la acción pública. De no existir formas de intervención ciudadana en el manejo
de los recursos de regalías seguramente la conflictividad social aumentará en torno a esos temas.
Cierre:
Se da la palabra a los invitados para que expresen sus conclusiones:
Juan Pablo Remolina Se propone un índice público que mida el comportamiento de las empresas. Si
se habla de minería bien hecha o de extracción petrolera bien hecha es necesario que toda la
ciudadanía sepa cuáles son las empresas que tienen puntuaciones altas y cuáles son las que tienen
puntuaciones bajas.
Es importante determinar cuál será la instancia colectiva para aprobar y medir la calidad de los
proyectos. No puede ser que no haya instancias o espacios institucionales de participación ciudadana
en la aprobación de los proyectos. Lo que hay que hacer es fortalecer esos espacios. Hay que
convertir los sistemas de información en sistemas vivos. Hacer dinámicas las herramientas de
información. También, las empresas deben vincularse al desarrollo regional e invertir en las
capacidades institucionales para poder mejorar la inversión de los recursos. Finalmente, se debe
hacer una contrareforma a la reforma actual para recuperar el ahorro. Es decir, designar más
recursos para los productores sin que ello sea en detrimento del ahorro.
Marcela Vega Saavedra. El sistema de participación es una de las preocupaciones más grandes que
hay frente a la reforma. Fortalecer los conocimientos y las capacidades de las comunidades para
intervenir. En los territorios esto permitirá que los proyectos sean más coherentes, que el desarrollo
sea más auténtico de las comunidades y que no dependa solamente de las administraciones, de los
entes territoriales o de quienes formulan esos proyectos. El tema de fortalecerlos en el manejo de
herramientas es fundamental para esto.
Astrid Navarro Los problemas de los proyectos se dan desde la formulación hasta la sostenibilidad.
Para los proyectos de regalías es importante la participación ciudadana, las veedurías y, también, las
interventorías. Muchas veces contratan interventores que desconocen el proyecto o el territorio
dónde van a hacer las intervenciones. Por lo tanto, es importante tener unas buenas orientaciones
hacia el tema de la interventoría, mejorar la capacidad de las entidades territoriales en la formación
de funcionarios en temas de formulación, de contratación, en temas de supervisión de los proyectos
y todo lo todo lo que tiene que ver con los procesos legales.
Daniel Castillo Camacho. Una propuesta es que los OCAD tienen que permanecer. Los OCAD son
necesarios. Si desaparecen debe existir un mecanismo o una instancia que los reemplace. La mayoría
de los proyectos, en el marco de la emergencia, han sido aprobados por estos OCAD. Eso demuestra
que cuando son bien utilizados funcionan. La solución no es eliminar los OCAD sino mejorarlos,
reformarlos y fortalecerlos.
Otra propuesta es articular la reforma y el mecanismo de obras por regalías. Esto ayudará en
términos de transparencia. Esta articulación es necesaria porque no es posible dejar a la deriva este
tipo de recursos teniendo en cuenta que afecta regalías directas es decir, la de los territorios
productores. Es necesario que se entienda que aunque las empresas pueden tener una buena
ejecución de proyectos los territorios no pueden depender de ellas para su crecimiento. Más allá de
la ejecución de proyectos, debe haber una transferencia de capacidades. No se puede perder la
autonomía de los territorios o que el Estado o las empresas creen una dependencia hacia el recurso
de regalías.
La contrareforma es necesaria para el Fondo de Ahorros y para cambiar el porcentaje destinado a las
actividades diferentes al sector extractivo. Tal como quedó, el porcentaje asignado a este tipo de
inversiones dependerá del precio del petróleo. La propuesta es que el desde SGR se invierta en
actividades diferentes al sector extractivo. Lograr una asistencia técnica para que los proyectos en
las regiones queden mejor enfocados y tengan mejor suceso. En cuanto al OCAD Paz se debe buscar
la manera para que este OCAD finalmente se utilice para lo que se debería utilizar y no para pasar
fácilmente proyectos que no tienen que ver con la implementación del acuerdo.
Claire Launay agradece a cada invitado por su participación. En este webinar se plantearon varias y
muy interesantes propuestas. La Mesa de la Sociedad Civil por la Transparencia en las Industrias
Extractivas y Transparencia por Colombia recogerán los aportes y resultados de este espacio. Se
agradece a la audiencia por su participación. Así finaliza el evento.
